这个安全套太大了，警察要来了我们吞不下去！”这是一家民间组织在性工作者人群中推广女用安全套时得到的第一反应。这个故事反映了大陆女性性工作者在保护自己免于性病、艾滋病感染和避免受到法律处罚之间所面临的两难困境，也折射出夹在公共卫生与公安执法之间的安全套尴尬。

　　防艾努力与执法行动背道而驰

　　由于性交易属于比较私密的行为，极少第三方或者目击者，缺乏直接证据，因此卖淫嫖娼案件的取证非常困难。一般来说，需要证明一方是为了获取金钱财物而与他方发生性行为的，另一方是想通过支付金钱财物来获取性服务。

　　一些地方出台了处理卖淫嫖娼案件的指导意见，其中，安全套被列为实体证据之一。此外，根据公安部的指引，在卖淫嫖娼案件中，安全套被认为是“作案工具”，执法人员应当“收缴后拍照固定附卷，待结案后予以销毁”。

　　有公安人员认为，安全套通常仅作为旁证，执法人员最主要的取证方式为现场抓获，以及获得当事人的供述。但是在中国，安全套已经被根深蒂固地认为是卖淫嫖娼的证据。有报道称在警方突袭“扫黄”时，老板会让“小姐”把安全套吞下去，以消灭证据。

　　在公共卫生领域，关于执法人员将安全套作为卖淫嫖娼证据的讨论由来已久。这种做法对性工作者携带和使用安全套产生了负面影响。中国的艾滋病疫情主要是通过性传播：2014年的10400例新增艾滋病感染中，92.2%是通过性传播感染的。

　　在很多方面，中国政府在艾滋病防治问题上表现出非常理性的实用主义。中国建立了较为完善的艾滋病预防和治疗系统，政府也承担了98％以上的防艾经费。和其他很多国家一样，中国的艾滋病防治工作集中于重点人群，包括性工作者、毒品使用者和男男性行为者。安全套在国家艾滋病防治战略中起着非常重要的作用，政府也出台了多项政策来推广安全套。国家向艾滋病感染者提供免费安全套；很多省也出台规定，要求娱乐场所公开摆放安全套；政府每年划拨预算专门为艾滋病预防项目购买安全套，通过各级疾病预防控制中心和社区组织向重点人群（包括性工作者）大量发放。

　　但与此同时，公安部门也一直积极打击性行业，并在执法过程中检查和没收安全套。从2014年底到2015年8月，亚洲促进会和四家社区组织在中国三个主要城市开展调研，以更好地了解相关法律和执法行为对性工作者获得和使用安全套，以及艾滋病和生殖健康服务的影响。

　　研究发现，尽管中国政府对安全套在防艾当中的作用达到了高度共识，但防艾的努力却面临着各种力量和法律法规之间的掣肘。

　　执法行为对性工作者的安全套行为产生了深刻影响。性工作者会在碰到执法人员时及时处理安全套，也更可能同意客人不使用安全套的要求，而且显著减少了随身携带安全套的数量。

　　同时，执法行动还降低了性工作场所中安全套的可获得性。因为在公安部门的眼里，安全套的存在说明这里可能是一个卖淫嫖娼场所，这使得场所业主不再公开摆放安全套。但公开摆放安全套又是卫生部门的要求，是推广安全套战略的一部分。因此，很多场所形成了“卫生来就摆安全套，公安去就把安全套收起来”的应对方式。

　　此外，卫生部门和公安部门之间的沟通渠道非常有限，这成为艾滋病防治工作有效开展的瓶颈。接受采访的地方疾控工作人员称，在“扫黄”期间，干预工作无法开展，只能暂停：性工作者消失了，娱乐场所关门了，也没有人愿意接受卫生部门发放的安全套。

　　中国的防艾努力和执法行动背道而驰：卫生部门积极在娱乐场所推广安全套，社区小组努力进行同伴教育，但这些努力的结果却可能是帮助执法者提供卖淫嫖娼的证据。

　　国家曾尝试从政策和实践层面改变这种对立的状况。2004年，中国成立国务院防治艾滋病工作委员会，以制定艾滋病防治的重大方针、政策和规划，并协调和动员有关部门参与艾滋病防治工作，其成员单位包括公安部和司法部。各地也相应成立防艾办、艾滋病防治工作委员会等机构来协调各部门开展艾滋病防治工作。2005年，《艾滋病预防控制工作规范》提出“政府要出面协调公安部门支持，公安部门要为安全套在娱乐场所中的推广提供支持，解决政策障碍。”但具体如何支持、如何解决政策障碍，并没有具体的指导文件和方案。

　　2001年开始开展的100%安全套项目，开创了卫生、公安与娱乐场所之间的沟通合作。在武汉黄陂区试点，公安局领导与娱乐场所的老板坐在一张桌子上进行讨论。该项目的推广，人们揣测这是否意味着对性行业开绿灯，或者至少是默认了性行业的合法性。公安部门的态度是非常明确的：卖淫嫖娼仍然要打击。在江苏靖江和武汉黄陂，开展100%安全套项目之后，公安部门一如既往地打击性行业，强度并没有减弱，但绕开了项目开展的场所。

　　2007年11月，一名卫生部门的官员在接受媒体采访时称，2001年中宣部和公安部联合发布一个通知，要求公安部门不再把安全套作为证据；而且由于各地开展了艾滋病宣传教育，和公安部门进行了协调，公安部门已经不再将携带安全套作为证据。2008年有民间组织向公安部提交了“关于安全套不得作为卖淫嫖娼证据的法规、规章”的信息公开申请，得到的回复却是“公安部从未发布过安全套不得作为卖淫嫖娼证据的规范性文件”。

　　安全套作为证据的效力有限

　　中国并不是唯一将安全套作为卖淫嫖娼证据的国家。在其他一些国家和地区，也有类似的做法。但是，有一些国家和地区已经开始思考这一政策对公共卫生的影响。

　　在美国纽约市和三藩市，一个人参与提供或者同意提供性服务换取财物，就会被认定为卖淫。因此，要判定一个人卖淫，检察官必须要证明三个要素（1）同意提供或者已经提供性服务；（2）与他人有性行为发生；（3）有金钱财物交换。

　　在纽约，警察无需获得逮捕令，只要有“合理的理由”怀疑嫌疑人意图犯罪，就可以进行逮捕。尽管持有安全套并不是犯罪，但是，纽约警察决定是否以卖淫或招嫖为由抓捕一个人的理由之一，就是是否持有安全套。纽约警察经常没收性工作者的安全套，即使不抓捕性工作者。在三藩市，警察经常将持有安全套作为“意图进一步行动”的证据。尽管警察不没收安全套，但会拍摄安全套的照片作为证据。

　　将安全套作为证据，是有考量的。安全套是一种间接证据，持有未使用过的安全套说明一个人意图进行性行为，而使用过的安全套则说明性行为已经发生。因此，在关于性交易三个要素中的前两个能够满足（即同意提供或达成合意，双方有性行为）的情况下，安全套可能作为关联性的（不一定是决定性的）证据；但安全套并不能证明第三个要素（金钱财物交易）。

　　在纽约和三藩市，警察抓捕当事人的时候发现有安全套，安全套可以采纳作为证据来帮助证明卖淫的前两个要素，但该证据具有多大程度的证明效力，则取决于事实调查人。

　　从2012年起，一些权益组织对美国一些大城市中安全套作为性交易证据的做法进行调研，发现由于担心被逮捕，很多性工作者表示不再携带安全套。而流行病学研究显示，坚持使用安全套对于预防艾滋病非常有效。因此，一些美国的决策者认为，允许安全套作为证据，可能增加艾滋病传播的风险，影响公共卫生和福祉。决策者认为，是否决定使用某一类型的证据，必须衡量其可能带来的伤害和益处。在纽约和三藩市，政策制定者认为，安全套对艾滋病防治的促进作用，远胜于其在卖淫案件作为证据的价值。

　　实际上，安全套在卖淫案件中作为证据的效力比较有限。在关于卖淫的其他要素已经满足的情况下，安全套最多只能作为关联性证据。但是，安全套并不能证明一个人试图或者已经通过性行为来换取金钱财物。此外，卖淫也能够在没有安全套的情况下发生，因此一个人不持有安全套并不能就推断他没有进行性行为或意图进行性行为。而且，当警察怀疑某人参与卖淫有关的活动时，一般能够使用其他证据，包括目击的行为或者证词。因此，尽管安全套可能是一种额外的证据，但其本身的证明效力不但不足够，也不是必要的，而且它只是重复证明了其他证据能够证明的事实。

　　不使用安全套作为证据，警察和法官仍然有很多其他选择。根据《纽约警察巡逻指南》，警察应当注意嫌疑人所处的地点、对话、衣着、行为、同伙，以及是否曾经因为卖淫被抓，来判断嫌疑人是否在拉客。此外，法庭也曾经使用环境证据来决定嫌疑人是否进行以卖淫为目的的拉客。这些环境证据包括嫌疑人是否来自一个已知的卖淫区域，该区域是否曾经有人因为卖淫被抓，以及嫌疑人是否曾经因为卖淫被抓。

　　2013年，三藩市警方发布新政策，决定不再将安全套作为卖淫案件的证据，并且要求警察不能没收安全套、对安全套进行拍照，以及记录当事人携带安全套。2014年5月，纽约警方决定，除了性拐卖有关案件，将极大地限制在卖淫案件中使用安全套作为证据。纽约市长比尔·白思豪在一个新闻发布会上说：“一个阻止人们发生安全性行为的政策是错误的，也是危险的。”

　　而在其他一些国家，包括非洲、亚洲和欧洲一些地方，警察也同样因为发现安全套而抓捕性工作者，使得性工作者不愿意携带和使用安全套。但是，考虑到这一做法所产生的公共卫生风险，缅甸和柬埔寨也发布政策，要求警察不能将安全套作为抓捕性工作者的证据。